Rapport du Sénat sur la loi pénitentiaire

Loi pénitentiaire : de la loi à la réalité de la vie carcérale

" Adoptée dans un esprit de consensus par le Parlement qui en a profondément enrichi la teneur, la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 répond à une double ambition : favoriser l'objectif de réinsertion à travers la reconnaissance de la dignité et la responsabilisation de la personne détenue et développer les aménagements de peine.

Plus de deux ans après l'entrée en vigueur de ce texte, la commission des lois et la commission sénatoriale pour l'application des lois ont décidé conjointement de confier à M. Jean René Lecerf et à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat la responsabilité de contrôler les conditions de sa mise en oeuvre.

Au terme de nombreux entretiens et de plusieurs déplacements, les co-rapporteurs ont souhaité non seulement établir un bilan de l'application de la loi mais aussi présenter plusieurs propositions pour redonner souffle à ses principes fondateurs."

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SYNTHÈSE DES RECOMMANDATIONS DES CO-RAPPORTEURS (Présenté par le rapporteur)

 L'application de la loi

Vos co-rapporteurs souhaitent en premier lieu l'adoption des deux décrets d'application encore attendus : le premier sur la mise en place d'une évaluation indépendante des taux de récidive par établissement pour peine (recommandation n° 1), le second sur les règlements intérieurs types par catégorie d'établissement pénitentiaire (recommandation n° 15).

Ils demandent également le respect effectif des dispositions législatives sur la rémunération au taux horaire du travail en détention, le droit à l'image des personnes détenues, la possibilité de remettre les documents personnels au greffe de l'établissement, les fouilles, la présence de l'assesseur extérieur en commission de discipline.

Ils estiment que les difficultés soulevées par la mise en oeuvre de la loi peuvent être levées :

- s'agissant du taux de rémunération horaire par la mise en place d'un revenu minimum carcéral destiné aux personnes détenues les plus vulnérables (recommandations n°s 8 et 9) ;

- s'agissant des fouilles par l'installation de portiques à ondes millimétriques et la mobilisation des moyens nécessaires pour lutter contre les projections d'objets illicites à l'intérieur des établissements pénitentiaires (recommandations n°s 11 et 12) ;

- s'agissant du placement en quartier disciplinaire par la reconnaissance d'une présomption d'urgence ouvrant droit à un recours en référé (recommandation n° 14).

Vos co-rapporteurs préconisent également l'adaptation du code électoral afin de permettre l'installation de bureau de vote dans les établissements pénitentiaires (recommandation n° 3).

 Extension de certaines garanties

Vos co-rapporteurs estiment que certaines des garanties prévues par la loi pénitentiaire pour les personnes détenues pourraient être renforcées :

- en déterminant le cadre d'une expression collective des personnes détenues (recommandation n° 7) ;

- en conférant une voix délibérative aux assesseurs dans le cadre de la procédure disciplinaire (recommandation n° 13).

Vos co-rapporteurs suggèrent également que, dans le cadre du renforcement des liens familiaux, les frais de transport supportés par les familles pour visiter une personne détenue dans une prison éloignée soient remboursés sur une base forfaitaire et sous condition de ressources.

 L'emploi et la formation

Vos co-rapporteurs considèrent que le droit de préférence dans le cadre des marchés publics doit être étendu aux entreprises concessionnaires des établissements pénitentiaires sous la forme d'une modification par voie réglementaire du code des marchés publics (recommandation n° 5).

Ils souhaitent également l'adoption des mesures nécessaires à l'implantation au sein des établissements pénitentiaires des structures d'insertion par l'activité économique (recommandation n° 1).

Par ailleurs, le cadre d'intervention des régions pour la formation professionnelle des personnes détenues devrait être élargi aux établissements pénitentiaires en gestion privée. Les marchés négociés avec les partenaires privés de l'administration pénitentiaires doivent être adaptés en conséquence (recommandation n° 2).

D'une manière plus générale, selon vos co-rapporteurs il reste possible de développer encore le travail en milieu pénitentiaire sous une forme diversifiée (recommandation n° 4).

 Les aménagements de peine

Vos co-rapporteurs suggèrent de compléter le code de procédure pénale sur deux points :

- préciser que la libération conditionnelle peut s'appliquer à toutes les personnes âgées de plus de 70 ans y compris celles qui relèvent d'une période de sûreté (recommandation n° 16) ;

- prévoir un dispositif de suspension de détention provisoire pour motif médical grave (recommandation n° 17).

Pour vos co-rapporteurs, il est par ailleurs indispensable d'une part, d'assortir le placement sous surveillance électronique (PSE) d'un suivi socio-éducatif (recommandation n° 18), d'autre part de développer et diversifier les aménagements de peine sous la forme de la semi-liberté, du placement à l'extérieur et de la libération conditionnelle (recommandation n° 19).

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Vos co-rapporteurs estiment que la priorité doit porter non sur l'extension du parc pénitentiaire mais sur le développement des aménagements de peine. Des marges de manoeuvre peuvent ainsi être dégagées:

- d'une part, à la réalisation de l'objectif de recrutement initial du nombre de conseillers d'insertion et de probation prévu initialement par l'étude d'impact accompagnant la loi pénitentiaire. La progression des effectifs des services pénitentiaires d'insertion et de probation est en effet une condition indispensable du développement souhaitable des aménagements de peine (recommandation n° 20) ;

- d'autre part, à la rénovation et à l'augmentation du nombre des cellules individuelles afin de répondre aux objectifs de la loi pénitentiaire sans accroître les capacités de détention globales.

Par ailleurs, vos co-rapporteurs considèrent que la politique pénitentiaire devrait s'attacher à développer deux axes d'action : mieux intégrer les services d'action sociale dans les prisons; favoriser les liens familiaux.

Ils jugent en outre que le volet « santé » de la loi pénitentiaire doit être complété par la prise en compte de la maladie mentale en prison. Ils rappellent que la proposition de loi déjà adoptée par le Sénat le 25 janvier 2011 peut servir de point de départ à la réforme attendue dans ce domaine (recommandation n° 10).

Enfin, vos co-rapporteurs estiment qu'une politique ambitieuse en matière pénitentiaire ne doit pas reposer seulement sur les services du ministère de la justice mais appelle le concours et la mobilisation des autres services publics, des collectivités locales, des entreprises ainsi que des acteurs de la société civile.

 Plan du Rapport:

• SYNTHÈSE DES RECOMMANDATIONS DES CO-RAPPORTEURS
  
• INTRODUCTION : GENÈSE ET PRINCIPES DE LA LOI PÉNITENTIAIRE
  
  • I. L'ORGANISATION DU SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE
    
    • A. LE DÉVELOPPEMENT DU CONTRÔLE ET DE L'ÉVALUATION
      
      • 1. La mise en place progressive des conseils d'évaluation (art. 5)
        
      • 2. La place déterminante du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (art. 4)
        
      • 3. Les délégués du Défenseur des droits : certaines incertitudes liées à une période de transition (art. 6)
        
      • 4. L'évaluation indépendante de données statistiques : le chaînon manquant (art. 7)
        
    • B. L'IMPLICATION LIMITÉE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
      
      • 1. Une visibilité réduite au sein des instances d'évaluation
        
      • 2. Une participation embryonnaire à la formation professionnelle (art. 8)
        
    • C. LES PERSONNELS PÉNITENTIAIRES : UNE INSATISFACTION PERSISTANTE
      
      • 1. L'élaboration d'un code de déontologie et la prestation de serment (art. 11)
        
      • 2. L'encadrement réglementaire utile du recours à la force (art. 12)
        
      • 3. L'obligation de formation souvent contrainte par l'insuffisance des effectifs (art. 15)
        
      • 4. Le rôle d'appoint de la réserve civile pénitentiaire (art. 17 à 21)
        
  • II. LES DROITS DES PERSONNES DÉTENUES
    
    • A. UNE INTERPRÉTATION EXCESSIVEMENT RESTRICTIVE DE CERTAINS DROITS
      
      • 1. L'information des personnes détenues sur leurs droits : de réels progrès
        
      • 2. Le respect de la liberté de conscience et l'exercice du droit de culte : des réponses inadaptées aux besoins de la population pénale
        
      • 3. L'utilisation encore marginale du droit de domiciliation (art. 30)
        
      • 4. L'interprétation restrictive du droit à l'image (art. 49)
        
      • 5. L'accès aux publications effectivement assuré malgré certaines exceptions (art. 43)
        
    • B. DROITS ET OBLIGATIONS À CARACTÈRE ÉCONOMIQUE ET SOCIAL : UN BILAN DÉCEVANT
      
      • 1. L'obligation d'activité : une application très partielle
        
      • 2. L'acte d'engagement : une concrétisation attendue (art. 33)
        
      • 3. La consultation des personnes détenues sur les activités qui leur sont proposées : un processus balbutiant (art. 30)
        
      • 4. L'aide en nature ou en numéraire : une dépense très limitée (art. 31)
        
      • 5. La rémunération du travail : des difficultés pratiques de mise en oeuvre
        
    • C. VIE FAMILIALE ET RELATIONS AVEC L'EXTÉRIEUR : LES PREMIERS EFFETS POSITIFS DE LA LOI FRAGILISÉS PAR LES CHOIX D'IMPLANTATION DES NOUVEAUX ÉTABLISSEMENTS
      
      • 1. L'augmentation du nombre de permis de visite (art. 35)
        
      • 2. Une mobilisation de moyens autour de l'extension des unités de vie familiale et des parloirs familiaux (art. 36)
        
      • 3. L'accompagnement social des mères détenues (art. 38)
        
      • 4. Un meilleur accès au téléphone (art. 39)
        
      • 5. Une liberté de correspondance difficilement évaluable (art. 40)
        
    • D. LA SÉCURITÉ DES PERSONNES ENCORE MAL ASSURÉE EN PARTICULIER DANS DES ÉTABLISSEMENTS SURDIMMENSIONNÉS
      
      • 1. La nécessité de conforter la confidentialité des documents personnels (art 42)
        
      • 2. L'absence, à ce jour, de mise en cause de la responsabilité sans faute de l'Etat
        
      • 3. L'accompagnement des proches en cas de suicide : les apports des mesures d'application
        
    • E. LA SANTÉ : UN VOLET À COMPLÉTER
      
      • 1. L'inégal accès aux soins d'urgence (art. 46)
        
      • 2. La mise en oeuvre difficile en pratique de la possibilité pour une personne se trouvant en situation de handicap de désigner un aidant de son choix (art. 50)
        
  • III. LES CONDITIONS DE DÉTENTION
    
    • A. LA SURVEILLANCE : UN NOUVEL ÉQUILIBRE DIFFICILE À INSTAURER
      
      • 1. Les fouilles : une mise en oeuvre très problématique
        
      • 2. L'installation de caméras de surveillance (art. 58)
        
      • 3. La discipline : l'enjeu décisif du recrutement des assesseurs extérieurs (art. 91)
        
    • B. LES RÉGIMES DE DÉTENTION : L'ÉCART ENTRE LES PRINCIPES ET LES RÉALITÉS
      
      • 1. Les règlements intérieurs types : un décret en conseil d'Etat très attendu (art. 86)
        
      • 2. L'encellulement individuel
        
      • 3. La différenciation des régimes de détention : le soupçon persistant de l'arbitraire (art. 89)
        
  • IV. LES AMÉNAGEMENTS DE PEINE
    
    • A. L'IMPACT ENCORE MESURÉ DE L'ASSOUPLISSEMENT DES CONDITIONS D'OCTROI DE CERTAINS AMÉNAGEMENTS DE PEINE OU DE LEUR MISE EN oeUVRE
      
      • 1. Le relèvement à deux ans du quantum de la peine d'emprisonnement aménageable ab initio
        
      • 2. Le travail d'intérêt général
        
      • 3. L'assignation à résidence avec surveillance électronique
        
      • 4. Le redéploiement de certaines compétences en matière d'aménagements de peine (art. 75 de la loi pénitentiaire ; art. 712-8 du code de procédure pénale)
        
      • 5. L'indispensable assouplissement des mesures d'aménagement pour les personnes détenues âgées ou malades
        
    • B. UN RECOURS TRÈS PRUDENT AUX PROCÉDURES SIMPLIFIÉES D'AMÉNAGEMENT DE PEINE
      
      • 1. La procédure simplifiée d'aménagement des peines (PSAP) (art. 723-20 du code de procédure pénale)
        
      • 2. La surveillance électronique de fin de peine (SEFIP) (art. 723-28 du code de procédure pénale)
        
• CONCLUSION
  
• EXAMEN EN COMMISSION
  
• ANNEXE I - Liste des personnes entendues et des déplacements effectués par vos co-rapporteurs
  
• ANNEXE II - Tableau des décrets d'application pris ou en attente de publication