L’extension progressive des objets du contrôle de la psychiatrie
Par Eric Pechillon, Professeur de droit public, Université Bretagne Sud, Lab-LEX (UR 7480)
L’extension progressive des objets du contrôle de la psychiatrie est d’abord et avant tout le résultat chaotique d’initiatives individuelles de patients et d’associations de patients qui, malgré l’incertitude des recours liée à la complexité de notre système juridique et juridictionnel, ont fait le choix d’emprunter la sinueuse voie contentieuse pour que la lumière soit enfin braquée sur leur sort et qu’un regard extérieur vienne analyser les mécanismes à l’œuvre dans les services psychiatriques. Ce mouvement d’extension ne révèle donc pas un choix courageux des pouvoirs publics (législateur ou gouvernement), lesquels auraient, de manière réfléchie et concertée, décidé de garantir les droits des personnes prises en charge par les services de psychiatrie et/ou de définir un régime juridique adapté aux particularités des soins psychiatriques. La psychiatrie, en particulier la psychiatrie publique, est en effet une discipline complexe qui souffre depuis l’origine[1] d’une « sorte d’artisanat, qui tente de concilier, au sein de pratiques singulières, des théories fort différentes »[2] et qui « remanie sans cesse ses théories, ses pratiques et son champ d’intervention »[3].
Si l’on peut parler d’un résultat chaotique, ce n’est pas du fait du caractère désordonné des recours formés mais de la glorieuse incertitude de la roulette contentieuse. Faute de pouvoir s’appuyer sur un corpus juridique stable, les demandes de contrôle prennent aujourd’hui un nouvel essor grâce au travail du CGLPL qui, avec constance, a alerté sur les conditions matérielles de séjour et sur le pragmatisme quotidien des équipes. Sur ce point, on se reportera avec intérêt à la situation décrite par M. Bellahsen durant la crise Covid ayant conduit à durcir de manière excessive les pratiques dans les services psychiatriques[4].
L’examen des recours formés par les patients fait apparaître un trait commun qui dépasse les situations individuelles à l’origine des contentieux. L’appel aux « contrôleurs »[5] est, avant tout, une volonté de médiatiser le rapport de force qui oppose le « corps psychiatrique » aux « corps des psychiatrisés »[6] et de questionner les limites et les formes du soin psychiatrique. En actionnant les diverses voies de recours juridictionnels qui lui sont offertes, le patient entend faire valoir l’ensemble de ses droits (de personne humaine, de justiciable, d’usager, de citoyen…) mais aussi dénoncer un système absurde qui conduit à accorder un pouvoir décisionnel à une « institution totalitaire »[7] sans en avoir préalablement défini les limites et les fonctions. Pour qu’un contrôle soit pertinent et efficace, il faut que le contrôleur puisse vérifier le respect d’une norme préexistante et qu’il dispose d’une mission précise s’appuyant sur une grille d’évaluation objective afin de pouvoir mesurer le décalage entre le comportement souhaité du « contrôlé » et la situation analysée. Chaque contrôleur s’inscrit donc dans un cadre limité par sa fonction. Le juge, par exemple, ne contrôle que le respect de la règle de droit.
Pour prendre un premier exemple permettant d’illustrer la manière dont la lumière extérieure pénètre dans les couloirs des services psychiatriques et dont le contrôle des mesures de police des malades mentaux est passé d’une zone de sous-droit à un terrain de guérilla juridique, il suffit de revenir sur la loi du 5 juillet 2011 « relative aux droits et à la protection des personnes faisant l’objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge ». Rappelons qu’au moment du dépôt du texte devant le Parlement, le gouvernement n’avait absolument pas l’intention d’aboutir à une judiciarisation du recours à la contrainte ni d’organiser un contrôle systématique des décisions individuelles d’enfermement[8]. Il n’avait pas non plus pour objectif d’organiser un grand débat national permettant d’adopter un cadre juridique adapté aux soins psychiatriques et de protéger les patients. Cette grande loi est pourtant nécessaire et attendue depuis 1838. Au contraire, comme c’est souvent le cas, le projet initial visait à renforcer le cadre juridique du seul recours à la contrainte au nom de la sécurité après plusieurs faits divers largement médiatisés et instrumentalisés comme les drames de Pau[9] et de Grenoble[10]. Le projet de loi, largement sécuritaire, visait surtout à renforcer la surveillance des patients (pour ne pas dire leur fichage) et à faire peser sur les psychiatres une part de la responsabilité des actes commis par certains patients. La solution envisagée était alors de créer une forme de « casier psychiatrique » permettant aux préfets de connaitre la « dangerosité supposée » de patients (en particulier les irresponsables pénaux et ceux ayant séjourné en UMD) et d’exiger des mesures coercitives de suivi par une remise en cause des « sorties thérapeutiques » tout en facilitant le recours à la contrainte (péril imminent et SDTU), au besoin par l’instauration d’un programme de soins. La philosophie de ce texte conduisait à stigmatiser certains patients mais aussi le prétendu laxisme des équipes soignantes accusées de faire courir un risque à la population en usant de méthodes thérapeutiques peu adaptées à la protection de l’ordre public et donc aux missions d’exécution des mesures de police administrative à l’origine de l’hospitalisation. A aucun moment, il ne fut vraiment question de définir des normes pour encadrer l’efficacité et encore moins la qualité des soins prodigués. L’esprit du texte avait été clairement résumé par le discours tenu par le Président de la République à Anthony le 2 décembre 2008[11].
« Alors à mes yeux, ces faits divers ne remettent nullement en question votre compétence, votre dévouement, et les services que vous rendez à la société. Mais ces faits divers doivent nous interroger tous, moi compris, sur les lacunes que peut révéler notre système d’organisation et de fonctionnement de la prise en charge. Surtout lorsque des drames ne peuvent pas être imputés à la seule fatalité. La fatalité… C’est vraiment la maladie de notre temps, de tout expliquer par la fatalité : tout, la crise, les problèmes. Non, c’est trop simple. On ne peut pas, on ne peut pas simplement dire : c’est la fatalité. Ou alors pourquoi être responsable ? […] « La création d’unités fermées et de chambres d’isolement supplémentaires est une mesure dont je veux souligner l’importance. Ce n’est pas à vous que je vais apprendre que certaines personnes malades sont plus agressives que d’autres ; que certains patients ne sont pas faits pour l’hospitalisation conventionnelle sans pour autant relever des unités pour malades difficiles. Il manque, entre les deux, une prise en charge intermédiaire. Et c’est précisément ce vide que viendront combler les unités fermées des chambres d’isolement ». […] « Alors nous allons d’abord instaurer une obligation de soins en milieu psychiatrique. 80 % de vos patients sont pris en charge en ville. De même qu’il existe l’hospitalisation sans consentement, il faut qu’il y ait des soins ambulatoires sans consentement. C’est l’intérêt même du patient et de sa famille. L’obligation de soins doit être effective même en cas d’absence ou de défaut de la famille. On ne peut pas laisser seul un patient qui a un besoin manifeste de soins et qui peut, parfois, refuser de s’y soumettre ». […] « Les sorties de patients, absolument indispensables, doivent être davantage encadrées. La décision d’autoriser une personne hospitalisée d’office à sortir de son établissement ne peut pas être prise à la légère. Je ne dis pas qu’elle est prise à la légère. Mais enfin peut-on… ? (rumeur de désapprobation dans le public) Non, non, non, non, non. Vous savez, vous avez des convictions, j’en ai aussi. Et si j’ai envie de dire une chose et de ne pas aller un millimètre de plus, je n’irai pas. Je dis : la décision de sortie c’est une décision qu’on ne peut pas prendre à la légère ». […] « Je réfléchis à un système où le préfet doit prendre ses responsabilités. Pourquoi le préfet ? En tant que représentant de l’État. En matière de sortie : d’essai ou définitive, il doit y avoir un avis rendu par un collège de trois soignants : le psychiatre qui suit le patient, le cadre infirmier qui connaît la personne, ses habitudes, et un psychiatre qui ne suit pas le patient. Et les psychiatres libéraux doivent pouvoir en faire partie. L’exercice collégial est la clé de la réforme. Mais autant l’avis des experts est indispensable, mais je veux poser la question, les experts, et vous êtes des experts qui donnent leur avis, mais la décision, la décision, ce doit être l’État, ou dans certains cas la justice, pas l’expert ». […] « enfin, le Gouvernement s’assurera que les informations administratives sur les hospitalisations d’office soient partagées entre tous les départements avec un secret médical respecté de la façon la plus stricte ».
Cependant le projet de loi a connu une histoire singulière grâce notamment aux actions menées individuellement par trois patients qui, en usant des voies de recours à leur disposition, ont contraint le législateur à amender considérablement le texte en cours de discussion. Toutes les personnes s’intéressant à la psychiatrie connaissent ces trois références qui, par le hasard du calendrier, sont intervenues durant le débat parlementaire : CEDH, 18 novembre 2010, Baudouin c/ France (à propos du dualisme juridictionnel et du recours effectif contre les décisions d’hospitalisation sous contrainte à la demande du préfet)[12], Cons. const. 21 novembre 2010, n° 2010-71 QPC[13] (contrôle juridictionnel des décisions d’hospitalisation à la demande d’un tiers) et Cons. const., 9 juin 2011, n° 2011-135 QPC (contrôle juridictionnel des décisions d’hospitalisation d’office)[14].
C’est dans la précipitation et sans d’étude d’impact que le contrôle juridictionnel des décisions individuelles d’enfermement a donc été confié au juge judiciaire (en l’occurrence le JLD) afin non pas de renforcer les droits de la personne hospitalisée sous contrainte mais de se soumettre aux obligations constitutionnelles et conventionnelles imposées par de telles mesures. Pour des raisons de timing (obligation d’entrée en vigueur de la loi nouvelle avant le 1er août 2011) et de stratégie politique, cette loi bancale n’a pas été soumise au contrôle de constitutionnalité préalablement à sa publication. Avec le recul, ce fut sans doute une bonne chose car cela a permis de saisir par la suite le Conseil constitutionnel via différentes QPC portant justement sur les objets du contrôle. Trois décisions QPC méritent d’être rappelées car elles illustrent cette extension des objets du contrôle : Cons. const., 6 octobre 2011, 174 QPC[15] (à propos des arrêtés municipaux d’hospitalisation fondés sur la notoriété publique), Cons. const., 21 octobre 2011, 185 QPC[16] (à propos de la levée des hospitalisations des patients déclarés irresponsables pénaux) et Cons. const., 20 avril 2012, 235 QPC[17] (à propos des programmes de soins et des unités pour malades difficiles). Ces QPC ont alors conduit à une nouvelle réécriture de la loi avant la date du 1er octobre 2013.
Ce délai fixé par le Conseil constitutionnel aurait pu et dû permettre de remettre l’ouvrage sur le métier et de discuter enfin des fonctions, des objets et des missions de la psychiatrie. Ce ne fut malheureusement pas le cas. Le gouvernement n’a d’ailleurs pas préparé de projet de loi à cet effet, préférant susciter en urgence, durant l’été 2012, le dépôt d’une proposition de loi (donc sans étude d’impact) qui a conduit à l’adoption d’une réforme législative a minima le 27 septembre 2013 (sans saisine une nouvelle fois du Conseil constitutionnel). Sur ce point, le contrôle systématique à 12 jours (et non plus 15) est l’exemple topique de la manière dont se met en place progressivement le contrôle de la psychiatrie en France. Si l’on veut en dresser une cartographie rapide, on constatera qu’il y a effectivement une extension des objets du contrôle soumis au juge judiciaire mais que cette extension n’est pas totale (I) et surtout qu’elle ne prive pas le juge administratif de sa compétence pour contrôler l’organisation et le fonctionnement des services de psychiatrie (II).
I. Une extension insuffisante des objets du contrôle devant le juge judiciaire
Le contrôle systématique instauré par le législateur depuis 2011 marque incontestablement une progression par rapport à celui existant sous l’empire de la loi du 27 juin 1990[18] (loi provisoire pour une durée de 5 ans[19]) qui modernisait la loi du 30 juin 1838[20] devenue pour partie inconventionnelle, faute de garantir efficacement les droits des patients enfermés et d’avoir posé les bases minimales des conditions d’hospitalisation sous contrainte. En 1990, le législateur réorganisait les voies d’entrée en hospitalisation sous contrainte, notamment en cas d’urgence[21], instaurait les commissions départementales de contrôle[22] afin de questionner les pratiques locales et prévoyait la possibilité pour le patient de saisir le juge judiciaire s’il souhaitait contester le bien-fondé de l’hospitalisation[23].
La loi de 2011 modifie en partie les objets du contrôle en unifiant le contentieux des décisions individuelles d’enfermement et en les soumettant au contrôle systématique d’un juge si leur durée dépasse 15 jours[24] mais n’organise pas, loin s’en faut, un contrôle total de la psychiatrie (ce qui n’était pas, rappelons-le, l’objectif du législateur).
C’est en urgence et à l’initiative de la commission des lois du Sénat, suite à la décision de la CEDH de novembre 2010, que la loi de 2011 a décidé d’unifier le contentieux de la « légalité » des décisions individuelles d’hospitalisation complète en soins sous contrainte d’un patient dans un service de psychiatrie, y compris en Unités pour malades difficiles, au profit du juge judiciaire. Cette unification et la saisine automatique du JLD ont conduit à un abondant contentieux qui a, par effet de ricochet, progressivement élargi les objets du contrôle en exigeant une plus grande rigueur de la part non seulement des autorités administratives à l’origine de la décision privative de liberté, mais également des services de soins, désormais contraints de mieux justifier le bien-fondé de la mesure initiale et surtout de sa prolongation à l’issue de la période d’observation de 72 heures.
A plusieurs reprises, le tribunal des conflits a eu l’occasion de rappeler que « depuis l’entrée en vigueur de ces dispositions, la juridiction judiciaire est ainsi seule compétente pour apprécier non seulement le bien-fondé mais également la régularité d’une mesure d’admission en soins psychiatriques sans consentement et les conséquences qui peuvent en résulter ; que, dès lors, toute action relative à une telle mesure doit être portée devant cette juridiction à laquelle il appartient, le cas échéant, d’en prononcer l’annulation »[25]. A ce titre, il est parfaitement possible pour un patient d’obtenir devant le juge judiciaire le versement de dommages et intérêts pour les préjudices résultant d’une hospitalisation sous contrainte[26]. La Cour de cassation a ainsi estimé qu’une série d’illégalités externes ayant conduit à une hospitalisation de 4 mois et 19 jours pouvait engager la responsabilité de l’Etat pour un montant de 54 930 euros. En procédant de la sorte, le juge judiciaire a considéré non seulement qu’il n’était pas nécessaire de faire préalablement annuler l’arrêté préfectoral par le juge administratif mais également qu’il lui revenait bien de contrôler la légalité externe de ladite décision afin de déterminer la faute de l’administration.
L’élargissement est certes significatif mais il n’est pas pour autant complet. Prévu pour intervenir de manière automatique pour les hospitalisations complètes avant l’issue du douzième jour, le contrôle exercé par le juge judiciaire ne concerne pas, loin s’en faut, l’ensemble des prises en charge psychiatriques, notamment celles de courte durée ou les programme de soins. Le dispositif de contrôle systématique, pour des raisons essentiellement financières, ne traite qu’une part minime des soins psychiatriques sous contrainte et ignore totalement le sort des patients en soins dits libres. En effet, en 2011, le législateur a considérablement élargi la palette des mesures de contrainte, même de longue durée, en procédant à un changement de vocabulaire, qui permet désormais une prise en charge ambulatoire en complément de l’hospitalisation complète excluant expressément le contrôle systématique du JLD pour ce type de mesures. A la différence du dispositif de 1990 qui organisait l’« hospitalisation sans consentement », le Code de la santé publique organise désormais les « soins sans consentement »[27], y compris en dehors de l’enceinte hospitalière, ce qui n’est pas sans conséquence pour les patients et peut impacter lourdement leur vie quotidienne et l’exercice de leurs libertés.
Autre point important qui reste malheureusement trop peu analysé par le juge judiciaire depuis la réforme de 2011, c’est la confusion souvent faite entre « soins sous contrainte » et « soins sans consentement ». La problématique de l’incapacité à consentir aux soins est pourtant primordiale en la matière[28] et diffère largement entre les soins à la demande d’un tiers et les soins à la demande du représentant de l’Etat. Dans le premier cas, cette « incapacité à consentir en raison des troubles mentaux »[29] est une condition indispensable à la prise en charge. Dans le second, l’incapacité à consentir n’est pas une condition de l’admission et surtout il n’est pas possible de considérer qu’un patient admis en SDRE serait automatiquement « incapable » de consentir aux soins[30]. S’il ne consent pas à l’enfermement décidé unilatéralement par le préfet (il est effectivement privé unilatéralement de sa liberté), il doit être en mesure, lorsque son état le permet de refuser certains soins, comme les injections ou l’électroconvulsivothérapie[31] (qui suppose le consentement systématique du patient). La question se pose alors de savoir quel juge sera effectivement compétent pour contrôler la capacité à consentir d’un patient et sa volonté de ne pas se voir administrer un traitement[32]. Le pouvoir décisionnel des psychiatres mérite d’être discuté et même contrôlé par un juge et ce d’autant plus que les traitements médicamenteux sont souvent lourds et entrainent des effets importants sur les patients.
Ajoutons enfin que l’édifice législatif de 2011, complété par la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020, portait une certaine ambiguïté dans laquelle de nombreux avocats se sont engouffrés pour tenter d’obtenir la mainlevée des mesures de contrainte en contestant la légalité du placement de certains patients en chambre d’isolement ou sous contention. Cette stratégie contentieuse a conduit le législateur à intervenir une nouvelle fois en urgence, de manière chaotique (cavaliers budgétaires[33] déposés par amendement et donc sans d’étude d’impact) avec la loi n° 2022-46 du 22 janvier 2022 renforçant les outils de gestion de la crise sanitaire et modifiant le code de la santé publique[34]. Cette loi étend encore une fois l’objet du contrôle effectué par le juge judiciaire mais fractionne encore un peu plus le contrôle de la psychiatrie en juridicisant les décisions médicales prises durant l’hospitalisation. Il est à noter que le juge judiciaire est désormais tenu de clairement distinguer entre la mainlevée de la décision d’hospitalisation et la levée de la décision du psychiatre. En effet « le contrôle juridictionnel du juge des libertés et de la détention sur une mesure d’isolement, distinct de celui de la mesure d’hospitalisation complète, est opéré au regard des seuls critères prévus à l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique »[35]. Il ne peut donc ordonner la mainlevée d’une mesure d’isolement en se fondant sur un vice de la décision initiale[36]. Cette position de la Cour d’appel de Versailles a été logiquement confirmée par la Cour de cassation[37]. En dehors des cas expressément prévus par le législateur, le juge judiciaire reste largement incompétent pour contrôler la légalité des pratiques et des décisions prises dans les services de psychiatrie, notamment pour les patients en soins dits « libres ».
II. La compétence de la juridiction administrative pour contrôler le service public de la psychiatrie
L’article L. 3216-1 du code de la santé publique donne uniquement compétence au juge judiciaire pour statuer sur la légalité tant externe qu’interne des décisions individuelles relatives à l’admission et au maintien du patient en soins sans consentement, quelle qu’en soit la forme, et certaines décisions médicales ainsi que pour statuer sur la réparation des dommages résultant pour le patient de ces décisions administratives ou médicales. Le juge administratif reste quant à lui compétent pour statuer sur les litiges relatifs aux patients en hospitalisation ou en soins ambulatoires libres ; il est également compétent pour statuer sur la légalité des actes réglementaires édictés dans le cadre des soins sans consentement.
Son contrôle s’exerce ainsi sur la légalité des dispositions du règlement intérieur des établissements. La Cour administrative d’appel de Bordeaux[38] a annulé les dispositions du règlement d’un établissement qui interdisait aux patients des services de psychiatrie « toutes relations de nature sexuelles ». Le juge a considéré que « l’ingérence dans l’exercice du droit d’une personne atteinte de troubles mentaux, hospitalisée sans son consentement, au respect de sa vie privée qui constitue une liberté individuelle et dont le respect de la vie sexuelle est une composante, par une autorité publique, ne peut être légale que si elle répond à des finalités légitimes et qu’elle est adéquate et proportionnée au regard de ses finalités » et que « l’interdiction en cause, qui s’impose à tous les patients de l’unité, quelle que soit la pathologie dont ils souffrent, son degré de gravité et pendant toute la durée de leur hospitalisation, présente un caractère général et absolu ; que le centre hospitalier n’invoque aucun élément précis relatif à l’état de santé des patients de cette unité et à la mise en œuvre de traitements médicaux qui justifierait une interdiction d’une telle portée ; que, telle que formulée dans le règlement de fonctionnement de l’unité Verneuil, l’interdiction en cause impose à l’ensemble des patients de cette unité une sujétion excessive au regard des stipulations de l’article 8 de la convention européenne des sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et des dispositions précitées de l’article L. 3211-3 du code de la santé publique ». Comme le rappelait fort justement le rapporteur public dans cette affaire, la « solution de commodité pour la direction […] ne coïncide pas forcément avec la légalité »[39]. Sur ce point, les méthodes de contrôle de la légalité des décisions administratives opérées par le juge administratif permettent de garantir que les services de psychiatrie ne sont pas contraires aux impératifs de l’État de droit.
Au-delà des décisions réglementaires, la juridiction administrative est également compétente pour contrôler les décisions individuelles concernant le séjour des patients et leurs relations avec l’extérieur. Le Conseil d’État a ainsi l’occasion de rappeler que « la décision par laquelle un établissement public de santé refuse à un tiers le droit de rendre visite à une personne hospitalisée sans son consentement a le caractère d’une mesure prise pour l’exécution du service public hospitalier qui ne porte pas atteinte à la liberté individuelle. Par suite, le juge administratif est compétent pour en connaître » [40]. Si la formule utilisée peut surprendre, il importe de retenir que le contrôle de la légalité des décisions individuelles (comme le refus d’une visite privée) sont bien des décisions administratives distinctes de la décision initiale d’hospitalisation dont le contrôle relève de la compétence des juridictions administratives. À ce titre, les services de psychiatrie sont tenus de respecter les grands principes du service public.
Le juge administratif est également compétent pour engager la responsabilité d’un établissement en cas de faute dans son organisation ou son fonctionnement. C’est ainsi que le tribunal administratif de Rennes[41] a considéré comme fautif un établissement public de santé mentale ayant intercepté et retenu des envois postaux adressés à un patient. Cette mesure prise pour l’exécution du service public hospitalier produit des effets juridiques à l’égard des usagers du service (en soins libres ou en soins contraints), mais également à l’égard des tiers (auteurs ou destinataires des courriers). Le tribunal administratif a considéré que l’établissement avait fait un usage disproportionné de son pouvoir discrétionnaire en contrariété avec les dispositions de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et à celles de l’article L. 3211-3 du code de la santé publique : « lorsqu’une personne atteinte de troubles mentaux fait l’objet de soins psychiatriques [sous contrainte], les restrictions à l’exercice de ses libertés individuelles doivent être adaptées, nécessaires et proportionnées à son état mental et à la mise en œuvre du traitement requis. (…) En tout état de cause, elle dispose du droit (…) d’émettre ou de recevoir des courriers ».
La responsabilité pour faute d’un établissement est aussi retenue lorsque les conditions matérielles d’hospitalisation peuvent « être regardées comme excédant le niveau de souffrance inhérent à une telle mesure et, dès lors, attentatoires à sa dignité ». La Cour administrative d’appel de Marseille en a jugé ainsi en 2015 à propos du placement d’un patient dans une chambre d’isolement présentant « un réel état d’insalubrité du fait notamment de conditions d’hygiène insuffisantes ». La chambre « ne comportait pas de cabinet de toilettes ni de système d’aération », contraignant le patient à « faire ses besoins dans la chambre sur le sol ». Le juge souligne que le fait qu’il « n’existe aucune norme spécifique relative aux chambres d’isolement […] est sans influence sur l’obligation générale qui pèse sur les établissements de soins, et tout particulièrement sur ceux d’entre eux qui sont amenés à accueillir des patients fragilisés par des troubles mentaux, de respecter leur dignité et de veiller à ce que les modalités d’exécution des mesures de placement en chambre d’isolement ne les soumettent pas à une épreuve qui excède le niveau de souffrance inhérent à toute mesure d’isolement non librement décidée »[42].
En conclusion, s’il est indéniable que les contrôles juridictionnels opérés en matière psychiatrique existent depuis quelques années, ils restent encore insuffisants par leur nombre. L’une des causes est sans doute liée au fait que les patients des services de psychiatrie sont relativement peu procéduriers et saisissent encore très peu les juridictions : les contentieux sont encore trop rares pour que les pratiques évoluent de manière significative comme dans d’autres services publics. Alors que l’on sait que le respect du droit progresse le plus souvent sous la pression de contrôles extérieurs, il faut sans doute regretter que les dispositions de l’article 719 du code de procédure pénale ne trouvent pas à s’appliquer dans les services de psychiatrie[43]. Plus les services habilités à user de la contrainte sont contrôlés et visités par des personnes extérieures, plus les conditions d’accueil et de prise en charge sont respectueuses des droits fondamentaux. Les services de psychiatrie reçoivent des personnes malades dont la dignité et l’intégrité doivent être respectées, y compris lorsqu’elles ont en soins dits libres. A ce titre, les services psychiatriques privés devraient tout autant être l’objet de contrôles réguliers.
[1] P. Pinel, Traité médico-philosophique sur l’aliénation mentale, Brosson, 2e ed., 1809.
[2] J.-P. Salvarelli, « De quoi la psychiatrie est-elle le nom ? », L’information psychiatrique, 2013/1 (vol. 89), p.16.
[3] Ibid., p. 17.
[4] M. Bellahsen, Abolir la contention, Libertaria, 2023, not. p. 61 et s.
[5] Le terme de « contrôleurs » est ici entendu de manière générique et dépasse le simple contrôle juridictionnel.
[6] M. Bellahsen, op. cit., p. 32.
[7] E. Goffman, Asiles, études sur la condition sociale des maladies mentaux, Editions de minuit, 1968.
[8] É. Péchillon et S. Renard, « D’une loi mal pensée ne pouvait naître qu’un droit f(l)ou », RGDM
2022, n° 85, p. 15-28.
[9] Dans la nuit du 17 au 18 décembre 2004, un homme de 21 ans a tué au CHP de Pau avec un couteau une aide-soignante et une infirmière.
[10] Le 12 novembre 2008, dans le centre-ville de Grenoble, un étudiant était assassiné par un patient suivi par l’hôpital de Saint-Égrève.
[11] Allocution de Nicolas Sarkozy à Anthony, texte officiel du discours présentiel, Journal Français de psychiatrie, 2010/3, n°38, p. 25-27.
[12] CEDH, 18 novembre 2010, Baudouin c/ France, no 35935/03.
[13] Cons. const., 2010-71 QPC, 21 novembre 2010, Danièle S. :JCP. Adm., 2010, n° 49, p. 7-9, note N. Albert ; JCP G., 2010, n° 49, p. 2288, note C.-A. Dubreuil ; JCP G., 2010, n° 51, p. 2410, note D. de Béchillon ; LPA, 23 décembre 2010, n° 255, p. 5-10, note C. Castaing ; AJDA, 2011, p. 174-178, note X. Bioy ; RTDciv. : RTDCiv., janvier-mars 2011, n° 1, p. 101-103, note J. Hauser ; RDSS, 2011, n° 2, p. 304-311, note O. Reneaudie ; RFDC, 2011, n° 86, p. 298-303, note A. Pena ; D., 2011, p. 64, note R. Noguellou.
[14] Cons. const., 2011-135 QPC, 9 juin 2011, Jean Louis C. : JCP Adm., 2011, n°26, p.4-5, note E PECHILLON ; Constitutions, 2011-3, p. 400-403, note X. Bioy ; RTDCiv, 2011, p.514, note J. Hauser ; RFDC, 2011, p. 844-851, note X. Bioy.
[15] Cons. const., 2011-174 QPC, 6 octobre 2011 : Droit de la famille, décembre 2011, n° 12, p. 34-36, note I. Maria ; DA, 2011, p.37-40, note C. Lantero ; JCP Adm., 2012, p. 32-36, note E. Péchillon ; Constitutions, janvier-mars 2012, n° 2012-1, p. 140-145, note D. Fallon.
[16] Cons. const., 2011-185 QPC,21 octobre 2011 : Droit de la famille, décembre 2011, n° 12, p. 34-36, note I. Maria ; Constitutions, janvier-mars 2012, n° 2012-1, p. 140-145, note D. Fallon.
[17] Cons. const., 2012-235 QPC, 20 avril 2012 : DA, 2012, n° 6, p. 36-41, note C. Castaing ; JCP Adm. 2012, n° 26, p. 32-36, note E. Péchillon ; Droit de la famille, juillet-août 2012, n° 7-8, p. 1-2, note I. Maria ; LPA, 2012, n° 197, p. 13-14, note J.-E. Gicquel.
[18]Loi n° 90-527 du 27 juin 1990 relative aux droits et à la protection des personnes hospitalisées en raison de troubles mentaux et à leurs conditions d’hospitalisation
[19] Art. 4. Loi 90-527 « Une évaluation des dispositions prévues par la présente loi devra être réalisée dans les cinq années qui suivent sa promulgation. Cette évaluation sera établie sur la base des rapports des commissions départementales prévues à l’article L. 332-3 du code de la santé publique ; elle sera soumise au Parlement après avis de la commission des maladies mentales ».
[20] Pour une lecture de ce texte fondateur : https://psychiatrie.crpa.asso.fr/1838-06-30-Loi-Esquirol-sur-les-alienes-du-30-juin-1838
[21] CSP, anc. art. L. 333-2 : « A titre exceptionnel et en cas de péril imminent pour la santé du malade dûment constaté par le médecin, le directeur de l’établissement pourra prononcer l’admission au vu d’un seul certificat médical émanant éventuellement d’un médecin exerçant dans l’établissement d’accueil.
[22] CSP, anc. art. L. 332-3 et L. 332-4 : « La commission prévue à l’article L. 332-3 :1° Est informée, dans les conditions prévues au chapitre III du présent titre, de toute hospitalisation sans le consentement du malade, de tout renouvellement et de toute levée d’hospitalisation ; 2° Etablit chaque année un bilan de l’utilisation des procédures d’urgence visées aux articles L. 333-2 et L. 343 ; Examine, en tant que de besoin, la situation des personnes hospitalisées et, obligatoirement, celle de toutes personnes dont l’hospitalisation sur demande d’un tiers se prolonge au-delà de trois mois ; 4° Saisit, en tant que de besoin, le préfet ou le procureur de la République de la situation des personnes hospitalisées ; 5° Visite les établissements mentionnés à l’article L. 331, reçoit les réclamations des personnes hospitalisées ou de leur conseil, vérifie les informations transcrites sur le registre prévu à l’article L. 341 et s’assure que toutes les mentions prescrites par la loi y sont portées ; 6° Adresse, chaque année, le rapport de son activité au préfet et au procureur de la République et le présente au conseil départemental de santé mentale ; 7° Peut proposer au président du tribunal de grande instance du lieu de la situation de l’établissement d’ordonner la sortie immédiate, en les formes et modalités prévues à l’article L. 351, de toute personne hospitalisée sans son consentement ou retenue dans un établissement défini à l’article L. 331.
[23] CSP, anc. art. L. 351 : « Toute personne hospitalisée sans son consentement ou retenue dans quelque établissement que ce soit, public ou privé, qui accueille des malades soignés pour troubles mentaux, son tuteur si elle est mineure, son tuteur ou curateur si, majeure, elle a été mise sous tutelle ou en curatelle, son conjoint, son concubin, tout parent ou toute personne susceptible d’agir dans l’intérêt du malade et éventuellement le curateur à la personne peuvent, à quelque époque que ce soit, se pourvoir par simple requête devant le président du tribunal de grande instance du lieu de la situation de l’établissement qui, statuant en la forme des référés après débat contradictoire et après les vérifications nécessaires, ordonne, s’il y a lieu, la sortie immédiate »
[24] CSP, art. L. 3211-12-1 (durée réduite à 12 jours avec la loi de 2013).
[25] TC, 9 décembre 2019, M. H… c/ Centre hospitalier universitaire de Toulouse, n° 4174.
[26] C. Cass, 1ère civ., 17 octobre 2019, n° 18-16.837 : « que le préfet ne justifie pas de la compétence, par délégation, de l’auteur de l’arrêté du 9 octobre 2012, d’autre part, que cette décision, malgré l’annexion d’un certificat médical, ainsi que les arrêtés préfectoraux des 12 juin, 15 juin et 10 juillet 2012 sont rédigés en termes généraux ne permettant pas de s’assurer que la personne présentait des troubles mentaux nécessitant des soins et compromettant la sûreté des personnes ou portant atteinte, de façon grave, à l’ordre public ; qu’ayant ainsi caractérisé les irrégularités aux conséquences dommageables affectant ces décisions à l’origine des soins contraints, la cour d’appel en a exactement déduit que M. X… pouvait prétendre à l’indemnisation de l’entier préjudice né de l’atteinte portée à sa liberté par son hospitalisation d’office irrégulièrement ordonnée et Mme Y…, à l’indemnisation de son préjudice moral ; que le moyen, qui critique en ses deux premières branches des motifs surabondants, ne peut être accueilli ».
[27] CSP, art. L. 3211-1 : « une personne ne peut sans son consentement… faire l’objet de soins psychiatriques hormis les cas prévus par les chapitres II à IV du présent titre et ceux prévus à l’article 706-135 du code de procédure pénale » et art. L.3211-2-1 : « Une personne faisant l’objet de soins psychiatriques en application des chapitres II et III du présent titre ou de l’article 706-135 du code de procédure pénale est dite en soins psychiatriques sans consentement ».
[28] S. Renard, « Ce que consentir veut dire », Revue générale de droit médical, 2022, 85, pp.47-54.
[29] CSP, art. L. 3212-1 : « I.- Une personne atteinte de troubles mentaux ne peut faire l’objet de soins psychiatriques sur la décision du directeur d’un établissement mentionné à l’article L. 3222-1 que lorsque les deux conditions suivantes sont réunies :1° Ses troubles mentaux rendent impossible son consentement ;2° Son état mental impose des soins immédiats assortis soit d’une surveillance médicale constante justifiant une hospitalisation complète, soit d’une surveillance médicale régulière justifiant une prise en charge sous la forme mentionnée au 2° du I de l’article L. 3211-2-1 ».
[30] CSP, art. L. 3213-1 : « I.- Le représentant de l’Etat dans le département prononce par arrêté, au vu d’un certificat médical circonstancié ne pouvant émaner d’un psychiatre exerçant dans l’établissement d’accueil, l’admission en soins psychiatriques des personnes dont les troubles mentaux nécessitent des soins et compromettent la sûreté des personnes ou portent atteinte, de façon grave, à l’ordre public. Les arrêtés préfectoraux sont motivés et énoncent avec précision les circonstances qui ont rendu l’admission en soins nécessaire ».
[31] Ce type de traitement est pourtant mis en œuvre dans les services de psychiatrie, notamment dans les UMD, qui n’accueillent que des patients en SDRE (par exemple UMD de Cadillac : https://www.ch-cadillac.fr/structures/umd-ect-unit%C3%A9-delectro-convulsivo-th%C3%A9rapie-cadillac ).
[32] É. Péchillon, « Le pouvoir médical face au refus de consentement : un savant dosage effectué par le juge des référés », note sous TA Rennes, Mme A c. CHS Guillaume Régnier, 18 juin 2012, nº 1202373, La semaine juridique, édition administrations et collectivités territoriales, n° 40, 8 octobre 2012, chron. n° 2321.
[33] Cons. const., 16 décembre 2021, n° 2021-832 DC, cos. 25 et 26 : « 25. L’article 41 modifie les conditions dans lesquelles sont exécutées les mesures de contention ou d’isolement appliquées à des personnes hospitalisées sans leur consentement, et notamment les cas dans lesquels le juge des libertés et de la détention doit être saisi pour les renouveler au-delà de certaines durées. 26. Ces dispositions n’ont pas d’effet ou ont un effet trop indirect sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement. Elles ne relèvent pas non plus des autres catégories mentionnées au paragraphe V de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale. Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale. Elles sont donc contraires à la Constitution ».
[34] On soulignera qu’après avoir tenté de glisser la disposition dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, la même disposition a été inscrite dans une loi bien éloignée de la psychiatrie sans que le cavalier législatif ait cette fois été retenu.
[35] CA Versailles, 20 août 2024, n°24/05638.
[36] « En l’espèce, ayant suivi l’argumentation de Mme [N] sur ce point, le juge des libertés et de la détention a, pour ordonner la mainlevée de la mesure d’isolement, retenu que les démarches de recherche et d’information de sa famille prévues à l’article L. 3212-1 du code de la santé publique n’étaient pas établies, le relevé de ces démarches figurant au dossier étant antérieur à l’admission. Mais un tel moyen ne peut être soumis au juge des libertés et de la détention qu’à l’occasion du contrôle systématique de la mesure d’hospitalisation complète qu’il opère, ou bien lorsqu’il est saisi à cet effet par la personne hospitalisée ; présenté à l’occasion d’un recours dirigé contre la seule mesure d’isolement, il est inopérant ».
[37] Civ. 1re, 25 sept. 2024, F-B, n° 23-12.515 : « Il résulte des articles L. 3222-5-1, L. 3211-12, L. 3211-12-1 et R. 3211-39 du code de la santé publique, qu’à l’occasion du contrôle systématique d’une mesure de soins psychiatriques sans consentement prenant la forme d’une hospitalisation complète, d’une demande de mainlevée de cette mesure ou d’une saisine d’office, le constat, par le juge des libertés et de la détention, d’une irrégularité affectant une mesure d’isolement ou de contention ne peut donner lieu à la mainlevée que de l’une ou l’autre de ces dernières mesures ».
[38]CAA, Bordeaux, 6 novembre 2012, n° 11BX01790.
[39] Cf. les conclusions du rapporteur public sur cette affaire : https://psychiatrie.crpa.asso.fr/IMG/pdf/2012-11-06caa-conclusions-rapporteur-public-caa-bordeaux.pdf
[40] CE, 26 juin 2015, n°381648.
[41] TA Rennes, 5 octobre 2017, R. contre CHS Guillaume Régnier, n° 1604957.
[42] CAA Marseille, 21 mai 2015, n° 13MA03115.
[43] Art. 719 code pénal : « Les députés, les sénateurs, les représentants au Parlement européen élus en France, les bâtonniers sur leur ressort ou leur délégué spécialement désigné au sein du conseil de l’ordre sont autorisés à visiter à tout moment les locaux de garde à vue, les locaux des retenues douanières définies à l’article 323-1 du code des douanes, les lieux de rétention administrative, les zones d’attente, les établissements pénitentiaires et les centres éducatifs fermés mentionnés à l’article L. 113-7 du code de la justice pénale des mineurs ».
